田園綜合體建設(shè)是在農(nóng)村發(fā)展新階段提出的一項新任務(wù)。我們要從破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化和加快農(nóng)村現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度充分認識田園綜合體建設(shè)，要從"三生同步""三產(chǎn)融合"和"三位一體"的全局角度科學(xué)推進田園綜合體建設(shè)，要從守住糧食安全、守住綠水青山和守住農(nóng)民基本保障的底線思維精心謀劃田園綜合體建設(shè)，要從加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能出發(fā)，用農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思維指導(dǎo)田園綜合體建設(shè)。
2017年中共中央一號文件提出, 圍繞有基礎(chǔ)、有特色、有潛力的產(chǎn)業(yè), 建設(shè)一批“三位一體” (農(nóng)業(yè)、文化、旅游一體化發(fā)展) , “三生同步” (生產(chǎn)、生活、生態(tài)同步改善) , “三產(chǎn)融合” (一、二、三產(chǎn)業(yè)深度融合) 的特色村鎮(zhèn)。支持各地加強特色村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境風(fēng)貌等建設(shè)。打造“一村一品”升級版, 發(fā)展各具特色的專業(yè)村。支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體, 讓農(nóng)民充分參與和受益, 集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體, 通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點示范。隨著一號文件的發(fā)布, “田園綜合體”概念橫空出世, 財政部隨即安排專項資金支持18個省市進行試點。值此, 正確領(lǐng)會和把握田園綜合體的內(nèi)涵及建設(shè)路徑, 對于科學(xué)推進田園綜合體建設(shè)具有戰(zhàn)略意義。
一、從戰(zhàn)略高度充分認識田園綜合體建設(shè)
(一) 田園綜合體建設(shè)是新時期三農(nóng)問題的創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略
田園綜合體概念的提出, 決不是單純地考慮農(nóng)業(yè)發(fā)展問題, 而是從經(jīng)濟社會發(fā)展的全局出發(fā), 為整體解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題而提出的一個創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略, 必將對我國經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。
1、積極推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革。
2017年中央一號文件指出: “當(dāng)前, 我國農(nóng)業(yè)的主要矛盾由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾, 突出表現(xiàn)為階段性供過于求和供給不足并存, 矛盾的主要方面在供給側(cè), 需要積極探索供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革。”田園綜合體建設(shè)堅持以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo), 堅持姓農(nóng)、富農(nóng)、為農(nóng)理念, 在繼續(xù)增加農(nóng)產(chǎn)品總量、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的同時, 突出挖掘農(nóng)業(yè)在美化環(huán)境、康養(yǎng)服務(wù)、農(nóng)事體驗等方面的溢出功能, 是農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)功能的拓展, 將極大地推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)的有效改革。
2、有效減緩城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”矛盾擴大趨勢。
印度、巴西等國的城市化和工業(yè)化都導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)凋敝、農(nóng)村凋零的不良后果。隨著我國城市化步伐的加快, 城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”也出現(xiàn)擴大之勢, 村莊大量消亡, 空心村、老人村、留守兒童等社會問題日益嚴(yán)峻。田園綜合體建設(shè)借鑒了城市綜合體的成功經(jīng)驗, 集中部門資金、吸納社會資本重點打造特色突出、產(chǎn)業(yè)聚集、功能強大的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)循環(huán)綜合體, 龍頭企業(yè)積極帶動、農(nóng)民專業(yè)合作社蓬勃發(fā)展、農(nóng)民群眾廣泛參與的農(nóng)民共享經(jīng)濟體, 新型社區(qū)、產(chǎn)業(yè)平臺、新生活方式中心、商旅景區(qū)四位一體的美麗鄉(xiāng)村綜合體。融“三農(nóng)”于一體的田園綜合體, 既是農(nóng)民安居的美好家園, 也是農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收的理想樂園, 兼具農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚和吸納農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)的城鎮(zhèn)化功能, 具有中國特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的明顯特征, 將從生產(chǎn)、生活、生態(tài)全方位提升農(nóng)民的幸福指數(shù), 有效減緩城鄉(xiāng)差距擴大化趨勢。
3、加快我國現(xiàn)代化進程。
沒有農(nóng)村現(xiàn)代化就沒有全國的現(xiàn)代化。我國現(xiàn)在只是一個發(fā)展中國家, 人均GDP只有歐美日的1/7。這就使得中國的城市化不可能提供足夠的就業(yè)崗位, 讓進城農(nóng)民在城市體面安居。即便我們實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo), 仍有五六億農(nóng)民需要繼續(xù)留在農(nóng)村居住, 他們的生產(chǎn)生活條件需要改善, 應(yīng)盡可能地利用農(nóng)村資源鼓勵農(nóng)民就地創(chuàng)業(yè)就業(yè), 把農(nóng)村現(xiàn)代化的“短板”盡快補齊。
4、有效提高財政支農(nóng)效果。
為改善農(nóng)村發(fā)展相對滯后的狀態(tài), 近些年國家加大了對農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的扶持力度, 取得了很大成效。但這些扶持政策是由不同部門分別進行的, 一方面綜合效果發(fā)揮不夠, 另一方面其主要在基礎(chǔ)性領(lǐng)域發(fā)揮改善作用, 對農(nóng)村新業(yè)態(tài)新面貌方面的拉動作用不明顯。把既有的農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)項目與新農(nóng)村建設(shè)項目有機結(jié)合起來, 集中資金整鄉(xiāng)整村地推進田園綜合體建設(shè), 兩類政策優(yōu)勢互補, 打“組合拳”, 無疑會收到事半功倍的效果。
(二) 田園綜合體是全方位解決“三農(nóng)”問題的嶄新業(yè)態(tài)
田園綜合體是以農(nóng)村為載體, 以農(nóng)民為主體, 以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo), 以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和文化創(chuàng)意為兩翼, 整村推進循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗一體化建設(shè), 充分挖掘田園風(fēng)光、美麗鄉(xiāng)村的新功能新業(yè)態(tài), 以實現(xiàn)“村莊美、產(chǎn)業(yè)興、農(nóng)民富、環(huán)境優(yōu)”發(fā)展新目標(biāo)。因而田園綜合體建設(shè)需牢固樹立系統(tǒng)化理念, 從全局角度科學(xué)推進。
1、堅持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民工作統(tǒng)籌推進。
“三農(nóng)”工作統(tǒng)籌推進是田園綜合體建設(shè)的首要要求。一號文件著重強調(diào)特色村鎮(zhèn)建設(shè)和“一村一品”建設(shè), 確定把村鎮(zhèn)作為田園綜合體建設(shè)的載體。在政策把握上要求支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體, 讓農(nóng)民充分參與和受益的田園綜合體, 確定了農(nóng)民是田園綜合體的建設(shè)主體和受益主體。而在發(fā)展路徑上強調(diào)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革, 突出抓農(nóng)業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變。可以說田園綜合體建設(shè)是統(tǒng)籌推進“三農(nóng)”工作的有效抓手。
2、堅持農(nóng)業(yè)、文化、旅游“三位一體”建設(shè)。
“農(nóng)業(yè)+文化+旅游”是田園綜合體建設(shè)基本模式, 是使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)溢出文化、旅游、康養(yǎng)等新功能的著眼點和落腳點。據(jù)有關(guān)資料, 從2012年底開始我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展迅猛, 當(dāng)年就有8.5萬個村開展了休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游活動, 休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營主體達到170萬家, 其中農(nóng)家樂150萬家, 從業(yè)人員2800萬, 占全國農(nóng)村勞動力的6.9%, 年接待游客8億人次, 實現(xiàn)營業(yè)收入超過2400億元, 成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的亮點之一, 彰顯出廣闊的發(fā)展前景。
3、堅持生產(chǎn)、生活、生態(tài)同步改善。
“三生同步”才能使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)得到跨越式發(fā)展, 農(nóng)民生活得到跨越式提升, 農(nóng)村形象得到跨越式美化。搞好生產(chǎn)是基礎(chǔ)是主線, 田園綜合體建設(shè)必須立足于提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量, 堅持以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)。提高生活水平是目的, 首先要考慮農(nóng)民收入的增加和生產(chǎn)生活條件的改善, 同時也要著眼于為城市居民開發(fā)康養(yǎng)旅游的好去處, 推進城鄉(xiāng)一體化。生態(tài)建設(shè)是根本保障, 既要考慮農(nóng)村生活垃圾處理等環(huán)保措施, 更要強化生態(tài)功能, 建設(shè)綠水青山, 踐行“看得見山, 望得見水, 記得住鄉(xiāng)愁”的發(fā)展理念。
4、堅持一產(chǎn)、二產(chǎn)、三產(chǎn)深度融合發(fā)展。
要按照一產(chǎn)穩(wěn)固基礎(chǔ), 二產(chǎn)增加財富, 三產(chǎn)新增業(yè)態(tài)的思路開展田園綜合體建設(shè), 延伸產(chǎn)業(yè)鏈條, 拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的新功能, 豐富農(nóng)村發(fā)展新業(yè)態(tài), 在“三產(chǎn)融合”中增加農(nóng)民收入, 改善農(nóng)民生活水平和品質(zhì)。要積極落實中央一號文件精神, 鼓勵高校畢業(yè)生、企業(yè)主、農(nóng)業(yè)科技人員、留學(xué)歸國人員等各類人才回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新, 將現(xiàn)代科技、生產(chǎn)方式和經(jīng)營模式引入農(nóng)村。立足于發(fā)展田園綜合體, 將大量盤活農(nóng)村建設(shè)用地, 適時引入新型經(jīng)營主體、社會資本, 增加農(nóng)村創(chuàng)業(yè)收益。
5、堅持循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗一體化開發(fā)。
“綠水青山就是金山銀山”是美麗中國建設(shè)的重大理論和實踐指向。我們要在發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上, 增加創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗功能的開發(fā), 通過田園綜合體建設(shè), 把生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為生態(tài)產(chǎn)品, 把美麗鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)化為文化產(chǎn)品, 把綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山, 有效地承接城市高端消費的生活平臺, 開發(fā)農(nóng)村生態(tài)、文化、休閑、旅游新業(yè)態(tài), 使原住民能夠安居樂業(yè), 使新住民能夠休閑康養(yǎng), 使創(chuàng)業(yè)者能夠施展才能, 使旅行者能夠愉悅體驗農(nóng)村生活。
(三) 田園綜合體的謀劃和建設(shè)要恪守底線思維
1、牢固樹立守住糧食安全的底線思維。
我們是有著13億人口的大國, 糧食安全始終是國家長治久安的首要問題, 手中有糧, 才能心中不慌。經(jīng)過連續(xù)多年的扶持, 我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到穩(wěn)步提升, 農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性供過于求的局面。但需清醒地看到, 我國糧食供應(yīng)仍處于緊平衡狀態(tài), 農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)仍十分脆弱, 來不得半點馬虎。田園綜合體建設(shè)切忌走向單純的旅游開發(fā)、變相的房地產(chǎn)開發(fā), 偏離農(nóng)業(yè)主線。必須確立守住糧食安全的底線思維, 繼續(xù)堅持把國家投入資金重點用于糧食生產(chǎn)能力建設(shè), 藏糧于地, 藏糧于技, 把糧食生產(chǎn)能力建設(shè)與美化田園風(fēng)光有機結(jié)合起來。
2、牢固樹立守住綠水青山的底線思維。
農(nóng)村的另一個天職是生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護功能。田園綜合體建設(shè)必須確立守住綠水青山的底線思維, 任何規(guī)劃和項目都要首先考慮生態(tài)環(huán)境建設(shè)和循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展, 在經(jīng)濟效益與生態(tài)效益產(chǎn)生矛盾時, 必須首先選擇生態(tài)效果。守住了綠水青山, 才會擁有金山銀山;失去了綠水青山, 金山銀山也換不來美好生活。
3、牢固樹立守住農(nóng)民最終保障的底線思維。
農(nóng)民有退路, 中國現(xiàn)代化才有出路。農(nóng)民的最后退路和最終保障就是土地。田園綜合體必須把農(nóng)民作為建設(shè)主體和受益主體, 把農(nóng)民專業(yè)合作社作為項目承載主體, 讓農(nóng)民分享發(fā)展紅利。在引入社會資本參與田園綜合體建設(shè)方面, 要確立守住農(nóng)民基本保障的底線思維, 不能盲目地大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地, 切忌把農(nóng)民擠出農(nóng)業(yè)、擠出農(nóng)村、擠出土地。要因地制宜地謀劃利益分配機制, 優(yōu)化土地資源配置, 讓土地參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 讓農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)收益, 讓村集體經(jīng)濟得到發(fā)展壯大, 讓土地帶給農(nóng)民實實在在的利益保障和增收來源。
二、以供給側(cè)改革推進田園綜合體建設(shè)
“深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革, 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能”是今年中央一號文件的主題, 也是指導(dǎo)田園綜合體建設(shè)的指導(dǎo)思想。在試點工作中應(yīng)深刻挖掘供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題, 用供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革思維指導(dǎo)工作, 努力增加有效供給, 避免無效擴能, 把政府投入的每一分錢花得實用有效, 讓項目適應(yīng)需求、改善民生、創(chuàng)造財富、富裕農(nóng)民。
(一) 注重整合資金和項目
田園綜合體建設(shè)涉及農(nóng)村經(jīng)濟社會方方面面, 單純地依靠財政資金和任何部門的力量難以完成。必須以縣級政府為平臺, 以專項資金為杠桿, 整合各部門資金, 撬動社會資本和銀行資本集中投入, 各司其職, 各盡其能, 有序推進, 才能更好地實現(xiàn)試點目標(biāo)。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)幾十年的實踐也已經(jīng)充分證明, 只有走綜合治理之路, 才能對山、水、林、田、路綜合施治, 從根本上保證項目區(qū)發(fā)揮十幾年的效益。而單打一的治理, 有井沒電、有水沒路, 其結(jié)果往往是項目被閑置, 資金被浪費, 造成大量無效擴能, 還損害了黨和政府在農(nóng)民群眾中的威信。同時, 各部門無序開發(fā)、多點立項, 一是容易造成重復(fù)立項, 二是影響部門規(guī)劃, 降低整體效果。因而要提高田園綜合體建設(shè)有效供給, 應(yīng)首先考慮資金和項目整合, 并把縣級政府作為項目申報主體和實施主體, 充分發(fā)揮其組織協(xié)調(diào)作用。
(二) 充分發(fā)揮市場作用
近年來, 為嚴(yán)格立項程序, 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)立項過程中計劃行政的問題越發(fā)突出。政府主導(dǎo)過多, 企業(yè)為逐利跑項目, 最終就會造成低水平重復(fù)建設(shè)。農(nóng)發(fā)資金是政府預(yù)算的支農(nóng)資金, 項目管理應(yīng)緊緊圍繞這個宗旨簡化立項程序, 突出新型經(jīng)營主體立項的主導(dǎo)作用, 把財政資金放在鼓勵、補助的角色, 更好地讓市場優(yōu)化資金配置。只有發(fā)揮好市場機制, 才能增加有效供給, 優(yōu)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)。比如, 可否探索實施真正意義上的先建后補, 強化結(jié)果導(dǎo)向, 弱化行政干預(yù);取消相關(guān)限制性條件, 更多支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè);放開高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田與生態(tài)綜合治理的類別限制, 追隨企業(yè)發(fā)展需求, 多搞一些山區(qū)、洼地開發(fā), 積極扶持特色經(jīng)濟發(fā)展, 走差異化之路。差異化才有特色, 產(chǎn)品才有銷路, 供給才有效果。
(三) 積極聽取農(nóng)民群眾意見
在項目設(shè)計上盡量少一些硬性規(guī)定, 多一些靈活措施, 更多地聽取農(nóng)民群眾的意見。如道路不必強求取直, 盡量原路改擴建;群眾不習(xí)慣使用的井房就不再設(shè)計建設(shè);防護林網(wǎng)盡量布局在村莊旁、坑塘旁, 盡量減少遮擋農(nóng)田情況;不必要的路邊溝尤其是不可能有效保水的沙地路邊溝盡快取消。只有尊重群眾意愿, 項目建設(shè)才會更好發(fā)揮效益, 資金使用才更有效果, 從根本上解決項目建、群眾毀、資金浪費的問題。
(四) 牢牢抓好質(zhì)量生命線
保證質(zhì)量是增加有效供給的最基本要求。從微觀角度把握, 一是設(shè)計上要把質(zhì)量放在首位, 本著寧可少些也要好些的原則設(shè)計質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn), 決不可因陋就簡、將就湊合。二是強化招投標(biāo)、政府采購工作, 同時發(fā)揮好工程監(jiān)理作用, 確保施工期關(guān)鍵環(huán)節(jié)和隱蔽工程的旁站施工, 千方百計杜絕設(shè)備供應(yīng)商和工程承包商的偷工減料、以次充好行為。三是搞好工程管護, 健全管護機制, 確保效益發(fā)揮。從宏觀角度把握, 一要確保各項工程措施的綜合配套, 不留“死角”、不留“短板”, 保證項目效益的最大發(fā)揮;二要因地制宜, 畝投資標(biāo)準(zhǔn)不能“一刀切”, 要不留缺口、不降標(biāo)準(zhǔn), 確保質(zhì)量。要切實牢牢抓好質(zhì)量生命線, 真正把農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程建成樣板工程, 群眾滿意的工程, 確保項目持久發(fā)揮效益。
(五) 加大創(chuàng)新力度
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有兩種方法:一種是減法, 去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿;一種是加法, 即增加有效供給, 保持經(jīng)濟穩(wěn)步增長。做好“加法”的秘訣, 就是改革創(chuàng)新。所以中央一再號召“大眾創(chuàng)業(yè), 萬眾創(chuàng)新”。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)要把扶持重點放在激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新上, 要從三個方面去努力。
1、從投入方向上創(chuàng)新。
鑒于河北地下水壓采形勢和各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體創(chuàng)業(yè)要求, 將農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)重點治理區(qū)域適當(dāng)轉(zhuǎn)向潛力更大、企業(yè)和農(nóng)民需求更加強烈的丘陵山區(qū)、江河湖淀地區(qū), 按流域施治, 實現(xiàn)改善環(huán)境、攔蓄水源、提高產(chǎn)量的綜合效果, 并帶動貧困地區(qū)實施脫貧攻堅。
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